Una mirada regional

Por Yamitza A. Yuivar Villarreal

En América Latina, las promesas constitucionales sobre el derecho a la vivienda a menudo no se traducen en protecciones reales para quienes viven en situación de calle. Si bien muchos gobiernos han reconocido el derecho a la vivienda, la implementación de soluciones concretas e integrales sigue siendo difícil de alcanzar. Como resultado, los países carecen de viviendas asequibles, no asignan financiamiento a estrategias de vivienda inclusivas y marginalizan a las poblaciones sin hogar. Sin embargo, las autoridades podrían acabar con el sinhogarismo y abordar un rango amplio de inseguridades habitacionales a través de marcos legislativos de apoyo y acciones prácticas.

El derecho constitucional a la vivienda

Un análisis exploratorio de 20 países latinoamericanos revela que 16 constituciones nacionales reconocen el derecho a la vivienda. Según el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (2016), este derecho está intrínsecamente vinculado a la “dignidad inherente a la persona humana”. En 10 naciones, se establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder a una “vivienda digna o decorosa”, entre ellos Argentina, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay y Uruguay. En otras cuatro (Bolivia, Cuba, Ecuador y Venezuela), las constituciones hacen referencia al derecho a una “vivienda adecuada”. Ecuador es el único país cuya constitución reconoce el derecho a una vivienda digna y adecuada.

Algunas constituciones van más allá al reconocer la vivienda como un derecho social. En Argentina, la Constitución de 1995 indica que el Estado debe permitir prestaciones de seguridad social, incluyendo una vivienda digna (artículo 14 bis). Por su parte, Brasil estableció en la Constitución de 1988 que la vivienda es uno de varios derechos sociales, los que también incluyen seguridad, salud, alimentación, trabajo y asistencia a las personas vulnerables (artículo 6). De igual manera, la ley constitucional de Panamá (2004) estima la necesidad de políticas de vivienda para garantizar el derecho social de la población a acceder a la vivienda. En República Dominicana y El Salvador, las constituciones se refieren a la vivienda como parte del “interés social” más amplio.

Sin embargo, estas disposiciones legislativas suelen ser insuficientes en la práctica. El derecho a la vivienda se ha implementado mediante programas marcados por la lógica del mercado y una inversión pública limitada en vivienda asequible para las poblaciones vulnerables, incluyendo a las personas que experimentan el sinhogarismo.

La brecha de implementación

En paralelo a las protecciones constitucionales, 8 países latinoamericanos han creado legislaciones y políticas nacionales específicamente en sinhogarismo. Brasil, Chile, Colombia y Argentina han promulgado leyes que definen la situación de las personas en situación de calle y establecen estrategias nacionales. Otras naciones se centran en grupos vulnerables específicos, como Perú, Paraguay y Bolivia, que cuentan con programas y/o leyes nacionales dirigidos a niños, niñas y adolescentes. En todos estos países, las políticas se dirigen principalmente a las personas que viven en situación de calle o en alojamientos temporales, excluyendo otras formas del sinhogarismo como las recomendadas por el Marco del IGH. Es igualmente importante considerar que falta evidencia práctica de la efectividad y rendimiento de la mayoría de las políticas.

Otros 8 países carecen de legislación específica sobre la falta de vivienda, pero cuentan con leyes relacionadas que pueden influir en las respuestas al problema, abarcando la vivienda, la asistencia social y la reducción de la pobreza. Países como Costa Rica y Honduras crearon instituciones nacionales para los subsidios de vivienda, aunque Honduras posteriormente derogó su fondo de vivienda. Cuba, Guatemala y Nicaragua priorizan la vivienda universal, mientras que Guatemala dispuso el apoyo estatal para familias de bajos ingresos. Cuatro naciones cuentan con políticas de asistencia social que benefician a las poblaciones sin hogar, como la priorización de los servicios de salud en Nicaragua y la provisión de albergues transitorios en Cuba. Algunas leyes se dirigen a grupos específicos: República Dominicana se centra en los niños sin familia y El Salvador en los adultos mayores. Las leyes de reducción de la pobreza en Costa Rica y El Salvador asignan la responsabilidad estatal de apoyar a las personas en extrema pobreza y con discapacidad.

A pesar de lo que está escrito en el papel, en la realidad, las respuestas gubernamentales a la situación de calle se centran principalmente en la provisión de albergues, junto con apoyo fisiológico y social básico y, en menor medida, orientación profesional. Y aunque las Naciones Unidas indican que los alojamientos temporales pueden formar parte de una respuesta inmediata, también afirman que transformar esta provisión en una solución a largo plazo “incumple con las obligaciones en materia de derechos humanos”. Aún así, medidas preventivas para el sinhogarismo, como las políticas de mitigación de la pobreza, solo se incluyen explícitamente en las estrategias nacionales de dos países: Chile y República Dominicana.  Cuando los gobiernos descuidan la preservación del derecho a la vivienda y no invierten en alojamientos adecuados y asequibles, socavan los esfuerzos para abordar eficazmente la falta de vivienda.

Las personas en situación de calle también son objeto de leyes de criminalización en Venezuela, Panamá y Uruguay, que penalizan sus comportamientos en público, incluido el acampar, con sanciones económicas o penas de cárcel. Alentamos a los países a eliminar las leyes que penalizan la falta de vivienda o las conductas vinculadas a la vida en la calle. Dicha legislación no solo obstaculiza los esfuerzos para erradicar el sinhogarismo, sino que también refuerza estereotipos nocivos en las sociedades.

Las piezas faltantes en la respuesta al sinhogarismo

La crisis habitacional y el sinhogarismo están estrechamente entrelazados. Como advierte ONU-Hábitat, “no reconocer, proteger ni garantizar el derecho a una vivienda adecuada conlleva la violación de numerosos derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, la educación, la salud y la seguridad”. De manera similar, el Banco Mundial enfatiza que invertir en vivienda no solo satisface necesidades humanas básicas, sino que también genera beneficios sociales más amplios al mejorar los indicadores en materia de salud, educación e inclusión social. En este contexto, la financiación de la vivienda desempeña un papel fundamental en el avance de la agenda global de desarrollo.

En América Latina, la falta de financiamiento adecuado y de voluntad política para implementar la legislación vigente obstruyen el financiamiento de viviendas asequibles. Y en este análisis no podemos obviar al Estado. De los países que contemplan el derecho a la vivienda en sus constituciones vigentes, 11 naciones latinoamericanas otorgan un papel significativo al Estado en la promoción y garantía de este derecho, entre ellas Argentina, Bolivia, Colombia, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela. En cuatro constituciones, se establece el mandato compartido de que “el Estado establecerá las condiciones para hacer efectivo este derecho”. Si bien las  legislaciones reconocen los derechos humanos de las personas que viven en la calle, los gobiernos a menudo no asignan los recursos necesarios, adoptan estrategias enfocadas en la vivienda (housing-led), ni crean una coalición colaborativa e interseccional para mejorar los servicios.

Disponer de un marco legislativo que garantice viviendas adecuadas y asequibles y, lo que es más importante, que tenga un carácter de apoyo para abordar el sinhogarismo, puede ayudar a construir una respuesta sostenible y bien financiada a un problema global. Para afrontar estas situaciones, el Estado debe desempeñar un papel central, ya que es su responsabilidad “adoptar ciertas medidas para hacer inmediatamente efectivo el derecho a una vivienda adecuada y, a este respecto, debe darse prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables”, incluidas las personas experimentando el sinhogarismo (Observación General n.º 4, 1991). No obstante, sin una estrategia más amplia e inclusiva, mayores inversiones en soluciones de vivienda permanente y un cambio de voluntad política, América Latina corre el riesgo de perpetuar ciclos de exclusión y vulnerabilidad.

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El sinhogarismo es un fenómeno global que tiene incidencia en todo el mundo, aunque se manifiesta de diversas maneras según las circunstancias locales de cada país. Debido a la importancia de promover estadísticas precisas, el equipo del Instituto Global del Sinhogarismo (IGH) desarrolló el Global Homeless Data Map o Mapa de Datos Globales del Sinhogarismo. Las estadísticas compartidas se basan en una revisión global de todos los datos disponibles públicamente, pero reconocemos que son inexactas debido a lagunas en la recopilación de información, diferentes definiciones nacionales y problemas de precisión en muchos países. Por ello, el mapa del IGH tiene por objetivo compartir el estado actual de los datos del sinhogarismo y abogar para que los países establezcan definiciones estandarizadas y mejoren la recolección de datos para responder a la creciente crisis de las personas sin hogar.

Esta iniciativa consiste en una inspección de todos los datos disponibles públicamente en fuentes gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones intergubernamentales y artículos periodísticos en medios de comunicación. Los datos han sido compartidos a través de un mapa que incluye el número de personas experimentando el sinhogarismo en cada país, la definición de sinhogarismo utilizada, la metodología de recolección, el año de la estadística y la fuente de la información. El mapa fue actualizado por el equipo del IGH a inicios de 2024 para tener una visión actualizada de la situación global del sinhogarismo y promover acciones concretas y efectivas que contribuyan a eliminar este problema. El mapeo incluye información de todos los países con alguna fuente de datos en sinhogarismo, sin embargo, sólo 78 naciones han llevado a cabo procesos estadísticos oficiales.

Desde el inicio de este proyecto, el número de países que reporta estadísticas oficiales sobre el sinhogarismo ha aumentado. Al mismo tiempo, ha crecido la atención mundial sobre este problema con tres resoluciones de las Naciones Unidas sobre el sinhogarismo, el Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre las personas en situación de calle y la Plataforma Europea de Lucha contra las Personas sin Hogar. La resolución de las Naciones Unidas adoptada por la Asamblea General en 2021, “exhorta a los Estados Miembros a que recopilen datos desglosados sobre la demografía relacionada con las personas sin hogar y establezcan categorías de personas en situación de sinhogarismo que acompañen a las herramientas de medición existentes y alienta a los Estados Miembros a que armonicen la medición y la recopilación de datos sobre las personas sin hogar para permitir la formulación de políticas nacionales y mundiales.” Aunque se ha incrementado la atención internacional sobre esta cuestión, las personas en situación de calle siguen estando ausentes de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y de los 169 Indicadores de Naciones Unidas. El IGH está impulsando la inclusión del sinhogarismo en los ODS debido a la gravedad de este problema en todos los países del mundo. Las personas experimentando el sinhogarismo están aumentando a nivel mundial por la creciente urbanización, la crisis del coste de la vida, el desplazamiento y la migración, el cambio climático y los conflictos armados, y la falta de datos y de medidas específicas sobre las personas sin hogar amenaza el progreso mundial en la consecución de los ODS.

Los datos presentados por el mapa del IGH son las mejores estadísticas globales sobre el sinhogarismo disponibles en la actualidad, sin embargo, necesitamos que un mayor número de países recopilen información para que los datos sean más precisos. En un esfuerzo por dirigir la atención a la magnitud del problema del sinhogarismo, nuestro mapa comparte todas las estadísticas disponibles públicamente sobre personas sin hogar y destaca las diferencias en la calidad, transparencia, precisión y fiabilidad de los datos. Durante el proceso de revisión, identificamos que gran parte de los datos mundiales están desactualizados y no se recopilan siguiendo los estándares internacionales, por lo que en el mapa no comparamos entre países ni por incidencia (número de personas sin hogar por cada 10.000 habitantes). De igual forma, observamos que las definiciones varían ampliamente de un país a otro, lo que hace extremadamente difícil contabilizar el total de personas en situación de sinhogarismo. En algunos casos, el sinhogarismo refiere a personas que viven en la calle o carecen de un techo, otros países incluyen a quienes se albergan en alojamientos temporales y algunos utilizan una definición más amplia que abarca tanto las categorías anteriores, así como a las personas que comparten un mismo lugar de residencia, viven en alojamientos inseguros, en condiciones de hacinamiento o en estructuras no destinadas a vivienda humana. Esta última conceptualización es más integral de las distintas manifestaciones del sinhogarismo y se alinea con el marco de categorías y manifestaciones propuesto por el IGH en 2016, el que fue desarrollado en colaboración con investigadores, expertos en políticas y líderes de los seis continentes para ofrecer un lenguaje compartido que facilite la colaboración internacional, el entendimiento intercultural y la medición del sinhogarismo a nivel global.

Creemos que, en la lucha por erradicar el sinhogarismo de manera eficaz, es necesario que países y gobiernos trabajen en definiciones claras, estandarizadas e inclusivas que permitan recolectar información estadística certera y fiable. El IGH propuso un marco que combina la noción tradicional del sinhogarismo, la falta de vivienda adecuada, con otras formas de necesidades de vivienda y permite a los países y ciudades elegir según sus contextos locales. Pese a reconocer las diversas formas en que puede manifestarse el sinhogarismo, creemos que, sin definiciones estandarizadas y metodologías consistentes, las estadísticas actuales están incompletas y quienes diseñan políticas públicas carecen de la información adecuada para entender y atender la magnitud del problema. Por ejemplo, en un análisis que el IGH está realizando de la situación en América Latina y el Caribe fue posible observar que existe un foco predominante en la situación de calle, lo que limita las estrategias diseñadas para erradicar el sinhogarismo en su totalidad. Asimismo, las estadísticas, en muchos países inexistentes, tienden a ser recopiladas siguiendo esta definición y se enumera casi exclusivamente a quienes viven en las calles o albergues temporales a través de métodos como conteos nocturnos, los que han sido cuestionados por su baja fiabilidad. En ese contexto, el objetivo de la visualización de datos en este mapa es demostrar los problemas de los datos; además de dónde y cómo los países pueden alinearse en cuanto a la definición y las metodologías, mejorando con el tiempo.

Reconocemos la necesidad de priorizar la recolección de buenos datos por sobre la búsqueda de estadísticas perfectas. Con buenos datos, nos referimos a información relevante, actualizada y de amplio alcance recopilada a través de metodologías válidas y alineadas bajo una definición integral y detallada de la falta de vivienda. Los datos sobre el sinhogarismo deben ser accesibles, actualizarse constantemente para reflejar la situación actual de cada país/región y estar estandarizados en todo el conjunto de datos para garantizar la coherencia y fiabilidad de la información obtenida. Las estadísticas de este mapa no siguen los estándares de calidad o precisión esperados, pero hacemos un llamado a mejorar los procesos estadísticos para rastrear la extensión de este problema, tomar decisiones informadas y desarrollar estrategias que aborden los elementos multidimensionales e interseccionales que causan la falta de vivienda.